Les règles de la concurrence ne s’appliquent pas aux organismes de Sécurité sociale

Plusieurs arrêts de la Cour de cassation rendus au cours de l’année 2015 confirment la compatibilité avec le droit de l’Union européenne du monopole des organismes de Sécurité sociale en matière de gestion de la couverture des risques sociaux. La Haute Juridiction confirme par ailleurs que les dispositions législatives qui fixent les principes fondamentaux des régimes de Sécurité sociale ne portent pas atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit.

Depuis au moins 25 ans, des justiciables mettent régulièrement en cause l’obligation d’affiliation aux régimes de Sécurité sociale, et donc l’obligation de cotiser, au nom du droit de la concurrence et de la libre prestation de services. Considérant le niveau de ces contributions trop élevé, ils plaident pour la liberté de s’assurer auprès de l’assureur de leur choix. Un arrêt de principe de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 17 février 1993(1) exclut fermement du champ de la libre prestation de services et du droit de la concurrence les caisses de Sécurité sociale, investies d’une mission de service public de gestion des prestations servies par des régimes à adhésion obligatoire, en dehors de tout but lucratif. En l’occurrence, le « régime » et ses caractéristiques (mécanismes de solidarité au niveau national interprofessionnel, absence de but lucratif, fonction exclusivement sociale, participation au service public de la protection sociale) justifient que soit écartée la qualification d’« entreprise », au sujet des caisses de Sécurité sociale, et donc le droit de la concurrence. Les opérateurs intervenant dans le champ de la protection sociale obligatoire et qui ont en charge un véritable « régime » n’exercent pas une activité économique : les principes marchands ne leur sont donc pas applicables. En dépit de la clarté de position de la Cour de justice de l’Union européenne, le contentieux ne s’est pas tari. Bien au contraire, l’année 2015 offre aux juristes quelques décisions intéressantes, émanant des chambres criminelle et civile de la Cour de cassation. Les requérants ont, cette fois-ci, d’une part tenté de se prévaloir d’un arrêt de la Cour de justice du 3 octobre 2013 et, d’autre part, utilisé la faculté pour tout justiciable de contester – dans le cadre d’un procès via une question prioritaire de constitutionnalité (QPC)(2) – une disposition législative dont il estime qu’elle porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Invariablement, la Cour de cassation a, quels que soient le fondement et le régime concerné, écarté les prétentions des auteurs des pourvois et réaffirmé avec force l’obligation de s’affilier et de cotiser auprès des caisses de Sécurité sociale.

Dans l’espèce qui a donné lieu à l’arrêt du 24 février 2015 de la chambre criminelle de la Cour de cassation, un exploitant agricole avait cessé de payer ses cotisations auprès de sa caisse du régime agricole et s’était assuré auprès d’un assureur privé anglais. La Haute Cour considère justifiée la décision des juges du fond de condamner le requérant au paiement de contraventions sanctionnant la violation des articles du Code rural obligeant au paiement de cotisation au régime d’assurance obligatoire institué par le même Code. Elle relève en outre que « selon la CJUE, les dispositions des directives (…) concernant la concurrence en matière d’assurance ne sont pas applicables aux régimes légaux de Sécurité sociale fondés sur le principe de solidarité nationale dans le cadre d’une affiliation obligatoire des intéressés et de leurs ayants droit énoncée à l’article L. 111-1 du Code de la Sécurité sociale ».

L’arrêt de la deuxième chambre civile du 18 juin 2016 permet d’écarter la décision de la Cour de justice de l’Union européenne du 3 octobre 2013, qui avait amené le juge européen à considérer que l’interdiction des pratiques commerciales déloyales vis-à-vis des consommateurs s’applique aux caisses maladie du régime légal. Ces dernières étant considérées comme relevant de la catégorie des « professionnels » au sens de la directive européenne du 11 mai 2005. Pour la Cour de cassation, les prérogatives exorbitantes de droit commun confiées à la caisse de la mutualité agricole ne revêtent pas « les caractères d’une pratique commerciale », ce qui a pour effet de les exclure du champ de la directive « consommateurs » : « le recouvrement selon les règles fixées par les règles d’ordre public du Code rural (…) des cotisations et contributions dues par une personne assujettie à titre obligatoire au régime de protection sociale des travailleurs non-salariés agricoles ne revêt pas le caractère d’une pratique commerciale (…) et n’entre pas, dès lors, dans le champ d’application de la directive ».

La Cour d’appel de Limoges, dans un arrêt du 23 mars 2015 concernant le régime des indépendants, avait pour sa part considéré que « cette assimilation (NDLR : à un professionnel) doit cependant être circonscrite à la directive sur les pratiques commerciales déloyales stricto sensu et ne peut signifier l’application des règles de concurrence aux régimes de protection sociale » et donc que la contrainte – mise en cause en l’espèce – devait produire son plein effet. Pour la Cour de cassation, la constitutionnalité des articles L. 111-1, L. 111-2-1 et L. 111-2-2 du Code de la Sécurité sociale fait si peu de doute que, par sa décision du 22 octobre 2016, elle refuse le renvoi au Conseil constitutionnel de la QPC après avoir énoncé la position suivante : « Attendu que les dispositions critiquées ayant pour objet une mutualisation des risques dans le cadre d’un régime de Sécurité sociale fondé sur le principe de la solidarité nationale et répondant aux exigences de valeur constitutionnelle qui résultent du onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, il ne saurait être sérieusement soutenu qu’elles portent atteinte à la liberté contractuelle, à la liberté d’entreprendre et à la liberté personnelle, telles qu’elles découlent de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ».

Face à des partisans de la liberté de s’assurer qui ne désarment pas, la Cour de cassation comme d’ailleurs la Cour de justice de l’Union européenne opposent avec constance un refus de voir s’appliquer le droit de la concurrence au secteur de la protection sociale obligatoire. Si la juridiction européenne admet que soit considéré comme « professionnel » un organisme de protection sociale investi d’une mission d’intérêt général, c’est dans le contexte particulier du libre choix de l’organisme assureur, dans le cadre d’un assujettissement obligatoire au régime d’assurance maladie allemand. Les organismes français de Sécurité sociale, sauf exception, disposent d’un monopole de gestion et aussi longtemps qu’ils ne développeront pas de « pratiques commerciales », ils resteront à l’abri de l’application de la décision de la Cour de justice de l’Union européenne de 2013. À cet égard, le législateur français, en supprimant à compter du 1er janvier 2014 la liberté de choix des agriculteurs d’adhérer à la Mutualité sociale agricole (MSA) ou à des organismes privés d’assurances habilités par le ministère de l’Agriculture à intervenir comme organismes de Sécurité sociale, a sans aucun doute sécurisé juridiquement la situation des caisses de la Mutualité sociale agricole, auxquelles il a confié un monopole de gestion pour le secteur agricole.

Sophie Michas
direction des Affaires réglementaires et juridiques

(1) Aff C 159/91 et C 160/91 Poucet et Pistre. (2) Pour en savoir plus sur ce dispositif, consulter le site cahiers.laretraitecomplementaire.com, rubrique Jurisprudence.