Transformer un système de retraite, mode d’emploi

Plusieurs pays européens ont transformé leurs systèmes de retraite vers un dispositif en points ou en comptes notionnels. Rendre simples et lisibles sous une même unité les comptes retraite de dizaines de millions de citoyens passe par des décisions techniques complexes aux effets plus ou moins rapides sur les retraites futures.

La réflexion lancée sur la réforme des retraites conduit les experts à se pencher en avance de phase sur les modalités pratiques de transition d’un système de retraite – fragmenté et très largement en annuités (trimestres) s’agissant des régimes de base français – vers un système unifié par une unité de compte nouvelle, point ou capital virtuel, dans le cas d’un compte notionnel. Au fur et à mesure que la réforme et son champ se précisent, une multitude de questions ne manqueront pas d’être soulevées de la part des gestionnaires comme des assurés : une conversion immédiate ou progressive ? Quelles conséquences financières pour les assurés ? Qui sera concerné et à partir de quelles générations ? Sans oublier le point de savoir si la transition contribuera à réduire les besoins de financement futur des régimes.

Le Conseil d’orientation des retraites (COR) (1) a pris connaissance des expériences passées de plusieurs pays européens qui ont converti leurs systèmes selon des modalités et dans des conditions variées, qu’il s’agisse de l’Allemagne qui a traduit en points son système public, ou de la Suède, de l’Italie, de la Pologne et de la Lettonie qui sont passés à un système de comptes notionnels.

Un rythme de transition et une modalité de conversion à fixer

Pour les assurés, l’entrée dans un nouveau système suppose une modification des règles de calcul des pensions, et le cas échéant, une modification des règles d’acquisition des droits. Selon le COR, sauf à ne s’appliquer qu’aux nouveaux entrants, la mise en œuvre de nouvelles règles, passant par la conversion de tout ou partie des droits inscrits dans le passé, s’appuiera sur des reconstitutions approximatives, faute de disposer de la chronique précise des cotisations individuelles passées (voir encadré).

Par ailleurs, le choix du rythme de transition dépend de la faisabilité tout autant technique et juridique que politique : immédiat, en fermant les anciens régimes, y compris dans le passé, et en appliquant une nouvelle règle de calcul à toutes les liquidations de retraite – ou progressif, en maintenant les règles anciennes pour une partie des assurés pendant une durée plus ou moins longue.

L’Allemagne a pu convertir immédiatement, en 1992, l’ancien régime en annuités par un simple jeu d’écriture : l’annuité est devenue un nombre de points sans que cette conversion constitue une modification de la règle d’acquisition des droits, dans un régime qui s’appuyait déjà sur l’intégralité de la carrière. La lisibilité du système en points a permis à l’Allemagne d’apporter des droits nouveaux de manière simple et immédiate, comme les points supplémentaires attribués par enfant.

Dans les autres états, s’agissant d’une transformation portant sur le contenu des droits, des choix de période transitoire ont dû être opérés, repoussant à plus ou moins long terme l’application pleine et entière des nouvelles règles (voir tableau) en fonction de la date de naissance ou de l’ancienneté dans l’ancien régime.

Le choix de la durée de la période transitoire est aussi conditionné par l’état de santé financière du système de retraite. Tous les états n’ont pas été dans la même situation à cet égard, les excédents permettant à certains régimes, comme celui de la Suède ou de la Norvège(2), de mettre en œuvre leur nouveau système sans avoir à prévoir de dispositions d’ajustement difficiles.

Tandis que l’Italie, à cet égard, a dû revenir sur la question de la transition en 2011 pour accélérer l’entrée en vigueur du nouveau système, moins généreux, et améliorer au plus vite la soutenabilité de ses retraites publiques à moyen et court terme : tous les droits cotisés à compter de 2012 ont été basculés dans le nouveau système pour toutes les générations d’actifs.

Bien connue dans l’histoire de l’unification des retraites complémentaires(3), la transition vers un nouveau système de retraite signifie une coexistence des règles de l’ancien régime avec les règles cibles. Cette cohabitation de régimes est un facteur de complexité et de surcoût. Aussi implique-t-elle un investissement de mise en œuvre d’autant plus important que le maintien des règles anciennes perdure. Et pour les gestionnaires, elle constitue un défi, tant en matière d’ingénierie (back office) que de communication et d’explication (front office) pour faire face aux exigences croissantes de lisibilité et de simplicité liées aux nouveaux usages.

(1) Les modes de calcul des droits et la transition d’un système à l’autre, séance du 14 février 2018 – Conseil d’orientation des retraites.

(2) En suède, en 1998, au moment de la mise en place du nouveau régime, près de 40 % des réserves ont été transférées au budget de l’État pour financer des dispositifs de solidarité ; les réserves restantes représentent aujourd’hui près de 5 années de prestations.

(3) Sur l’unification des régimes de retraites – Les enseignements de l’expérience Agirc-Arrco, Pierre Chaperon, Futuribles n° 424.

REPÈRES

Le RGCU, outil central de la transition

Prévue par la loi de réforme du 9 novembre 2010, la base de données unique et centralisée des carrières des assurés en France, le RGCU, répertoire de gestion des carrières unique, prend une dimension nouvelle dans le cadre d’un objectif fixé par les pouvoirs publics de réformer le système des retraites.

Dès 2019, le RGCU engrangera les données individuelles de 35 % des affiliés avec la bascule progressive de la Cnav au travers de ses 15 CARSAT et de 3 autres régimes (MSA, Crpcen, Cavimac). Les autres régimes légalement obligatoires, dont l’Agirc-Arrco, migrant leurs données d’ici à 2022 : éléments d’identification, données de carrière ainsi qu’informations constitutives de droits mal partagées ou mal connues par les divers organismes d’affiliation (en moyenne 3 régimes par assuré).

Néanmoins, selon le COR, il ne permettra pas de disposer de façon exhaustive de toutes les données de carrière constitutives des annuités passées. Qu’il s’agisse des rémunérations des agents des fonctions publiques (peu connues avant 2005) ou de celles du secteur privé (le régime général ne disposant pas des salaires déplafonnés avant 1999), la conversion d’annuités en points devra par conséquent, selon les experts, passer par des solutions de reconstitutions comportant des ajustements forfaitaires.